近日，國家能源局和生態(tài)環(huán)境部共同發(fā)布了《關(guān)于加強核電工程建設(shè)質(zhì)量管理的通知》（國能發(fā)核電〔2020〕68號），為進一步加強核電工程建設(shè)質(zhì)量管理，切實履行《核安全法》等有關(guān)法律法規(guī)要求，明確和落實核電工程建設(shè)相關(guān)單位質(zhì)量責任，保證工程質(zhì)量，確保核安全，實現(xiàn)碳中和目標，都具有重大意義。

《關(guān)于加強核電工程建設(shè)質(zhì)量管理的通知》（以下簡稱《通知》）亮點紛呈，其中最具特色的五大亮點，一是助力實現(xiàn)碳中和目標，二是明確核電集團領(lǐng)導責任，三是厘清核電建設(shè)相關(guān)方責任，四是建立預防和懲治造假制度，五是推進核電建設(shè)現(xiàn)代化管理。

圖為大亞灣核電站核心主控室。中環(huán)報記者鄧佳攝

一、助力實現(xiàn)碳中和目標

2020年9月22日第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論會上，以及12月12日氣候雄心峰會上，習近平主席兩次向全世界鄭重宣布：中國提高國家自主貢獻力度，力爭2030年前碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和；到2030年，中國單位GDP二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右。

前不久閉幕的中央經(jīng)濟工作會議，也將做好碳中和工作列入2021年要抓好的8大重點任務(wù)之一。碳中和不僅是應(yīng)對氣候變化的國家政策，也是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，是建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國家、建立人類命運共同體的必然要求。

發(fā)展核電是應(yīng)對氣候變化，促進低碳轉(zhuǎn)型，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化清潔能源體系的重要舉措，也是推動“雙循環(huán)”相互促進新發(fā)展格局的抓手。安全是核電的生命線，是核電發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。黨中央、國務(wù)院高度重視核電安全，核安全不僅是核電的生命線，更是國家安全的重要組成部分。工程質(zhì)量是保證核電安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，建設(shè)期的質(zhì)量就是運行期的核安全。

國家能源局和生態(tài)環(huán)境部共同發(fā)布《通知》，是站在維護國家安全的高度，堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持安全第一、質(zhì)量第一，以對黨和國家、對人民、對事業(yè)高度負責的態(tài)度，著力推動更加嚴格認真做好核電工程建設(shè)質(zhì)量管理工作，確保核安全萬無一失，為保障核電安全高效發(fā)展，從而助力實現(xiàn)碳中和目標，意義非常重大。

圖為大亞灣核電站。中環(huán)報記者鄧佳攝

二、明確核電集團領(lǐng)導責任

《通知》明確“核電廠控股企業(yè)集團（簡稱核電集團）”對核電工程質(zhì)量負有領(lǐng)導責任，這是首次專門明確核電集團公司所應(yīng)承擔的責任類型，即負有領(lǐng)導責任。

《核安全法》第五條規(guī)定“核設(shè)施營運單位對核安全負全面責任”，《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》第七條規(guī)定“核設(shè)施營運單位直接負責所營運的核設(shè)施的安全”，《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》第五條規(guī)定，“民用核設(shè)施營運單位，對民用核安全設(shè)備的使用和運行安全承擔全面責任”。所以，法律法規(guī)中明確由“核設(shè)施營運單位”承擔。但是，誰是“核設(shè)施營運單位”是一直以來爭議的焦點問題。

在《核安全法》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》等有關(guān)法律法規(guī)中，對于“核設(shè)施營運單位”的法律定義，是指“申請或者持有核設(shè)施安全許可證，可以經(jīng)營和運行核設(shè)施的單位”。《核安全法》第十五條明確規(guī)定了核設(shè)施營運單位需要具備的六個條件，其中第五個是“具備應(yīng)急響應(yīng)能力和核損害賠償財務(wù)保障能力”。只有核電集團“具備應(yīng)急響應(yīng)能力和核損害賠償財務(wù)保障能力”。因此，“核設(shè)施營運單位”是核電集團。

在企業(yè)責任方面，《刑法》里涉及到對企業(yè)承擔安全和環(huán)保相關(guān)刑事責任的主體均為“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”。包括《核安全法》《安全生產(chǎn)法》在內(nèi)的有關(guān)安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律中，對于責任追究的條款，也都是規(guī)定“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”擔責。

根據(jù)2015年12月16日起施行的最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，“直接負責的主管人員”是指生產(chǎn)經(jīng)營單位的負責人、管理人員、實際控制人、投資人，即法定代表人；“其他直接責任人員”是指對安全生產(chǎn)設(shè)施或者安全生產(chǎn)條件負有管理、維護職責的人員。

2019年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部和生態(tài)環(huán)境部，共同發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀要》，其中明確：“直接負責的主管人員”，是指對單位犯罪起決定、批準、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員，包括單位實際控制人、主要負責人或者授權(quán)的分管負責人、高級管理人員等；“其他直接責任人員”，是指在直接負責的主管人員的指揮、授意下積極參與實施單位犯罪或者對具體實施單位犯罪起較大作用的人員。

從實踐中法院的判決也可以看出，董事長、總經(jīng)理、法人代表對企業(yè)違法行為承擔首要責任。例如，2個多月前法院剛剛宣判的江蘇響水“3·21”特大爆炸事故案，天嘉宜公司總經(jīng)理、法人代表被判有期徒刑20年，倪家巷集團（天嘉宜的控股公司）原任及現(xiàn)任董事長分別判處有期徒刑12年和13年，天嘉宜公司副總經(jīng)理、安全總監(jiān)兼總工等4人被判9年至6年不等有期徒刑；硝化車間主任等2人被判8年和6年有期徒刑。安全科科長和5名安全員被判5年至1年6個月不等有期徒刑。

綜上，《通知》明確核電集團對核電工程質(zhì)量負有領(lǐng)導責任，是現(xiàn)行法律法規(guī)中已有的要求，這次在《通知》予以明確規(guī)定，便于理解和在實際工作中執(zhí)行。

三、厘清核電建設(shè)相關(guān)方責任

30多年來，我國核電一直保持良好安全記錄，在運機組安全穩(wěn)定運行，在建工程質(zhì)量總體受控。但是，近年來核電建設(shè)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些質(zhì)量問題。例如，有的業(yè)主單位質(zhì)量管理職能弱化，工程總承包單位質(zhì)量責任落實不到位，監(jiān)理單位獨立性不足；有的工程招投標過程不規(guī)范，存在不合理低價中標現(xiàn)象；有的工程開工前準備不足，設(shè)計深度不夠、變更頻繁；有的單位質(zhì)量管理資源投入不足，質(zhì)量管理機構(gòu)虛化弱化，質(zhì)量監(jiān)督不到位，等等。產(chǎn)生這些問題的主要原因就是，核電工程建設(shè)相關(guān)方責任不清，責權(quán)利不一致。

因此，《通知》厘清了核電工程的建設(shè)單位、總包單位、設(shè)計單位、設(shè)備制造單位、施工單位、監(jiān)理單位等6個核電建設(shè)相關(guān)方之間的責任。

“建設(shè)單位”，核電業(yè)內(nèi)常稱為“業(yè)主單位”，是工程建設(shè)管理的主體和質(zhì)量的總責任方，要保證核電建設(shè)工程合理的工期和概算，強化監(jiān)督職能，嚴格審查和控制主要承包商的準入條件，對各參建單位的質(zhì)量責任落實情況進行監(jiān)督檢查，督促落實施工人員的直接責任和各級質(zhì)量控制人員的監(jiān)督責任。對質(zhì)量管理不到位的單位，要及時采取約談，責令更換項目負責人乃至終止合同等糾正措施。

“總包單位”對其承擔的工程設(shè)計、設(shè)備采購、施工管理、調(diào)試等工作負直接責任，要實施全過程質(zhì)量管理，加強對設(shè)計、設(shè)備、材料及施工單位的質(zhì)量管理和監(jiān)督，建立工程資源評估機制，定期評價關(guān)鍵資源配置情況并向建設(shè)單位報告。

“設(shè)計單位”對核電工程設(shè)計質(zhì)量負責，要統(tǒng)籌專業(yè)協(xié)同設(shè)計，加強設(shè)計審查，提高設(shè)計質(zhì)量；尤其是要規(guī)范設(shè)計變更管理，嚴格審查因制造、施工偏差導致的設(shè)計變更，杜絕從設(shè)計上隨意降低安全質(zhì)量標準。

“設(shè)備制造單位”對核電工程設(shè)備制造質(zhì)量負責，要優(yōu)化設(shè)備制造過程質(zhì)量監(jiān)控手段，加強對分包商、供貨商的監(jiān)督管理力度，持續(xù)做好已供貨設(shè)備運行質(zhì)量跟蹤和維保服務(wù)。

“施工單位”對核電工程施工質(zhì)量負責，要合理配置施工資源，提高核安全意識和專業(yè)技能水平，采取措施保證施工隊伍穩(wěn)定，保障人員資質(zhì)要求。

“監(jiān)理單位”對核電工程施工質(zhì)量承擔監(jiān)理責任，要嚴格依法開展獨立第三方監(jiān)理，不得與建設(shè)單位、總包單位、施工單位有隸屬或人員派遣關(guān)系；要保證現(xiàn)場監(jiān)理人員、設(shè)備投入，確保施工關(guān)鍵部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵工序監(jiān)理到位。

以上對6個核電建設(shè)相關(guān)方的責任要求，都是《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》《核電廠質(zhì)量保證安全規(guī)定》等現(xiàn)行法律法規(guī)中已有的要求，有關(guān)責任要求在這些法律法規(guī)中已作出詳細的規(guī)定，所以核電建設(shè)各相關(guān)方不僅要嚴格遵守《通知》的要求，還要熟知這些法律法規(guī)的要求。

特別需要注意的是，《通知》對以上6個核電建設(shè)相關(guān)方，都明確要求承擔“終身責任制”，即各相關(guān)方按照各自職責對所承擔的核電工程質(zhì)量負有終身責任。如果嚴重不負責造成后果的，還要承擔刑事責任。

例如，《刑法》第137條規(guī)定，“建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！?/p>

圖為秦山核電站。中環(huán)報記者鄧佳攝

四、建立預防和懲治造假制度

造假是影響核電工程質(zhì)量的嚴重問題。核電工程建設(shè)涉及的資金量龐大，項目資金少則數(shù)千萬，多則上億；核電工程建設(shè)工期比較長，少則7年，多則10年；核電站需要運行少則40年，長則60年甚至更長的時間，一旦在核電建設(shè)過程中造假，造成的資金損失、時間損失和國家損失都是無法挽回的，所以對核電工程建設(shè)的要求需要更高、更嚴。

《通知》首先建立預防造假制度，從源頭上預防造假。一是規(guī)范招投標管理，將安全與質(zhì)量標準作為招標文件強制性要求和條件，防止不合理低價中標后偷工減料、以次充好。二是強化質(zhì)量保證工作獨立性和權(quán)威性，要求相關(guān)單位單獨設(shè)置質(zhì)量保證機構(gòu)，質(zhì)保部門負責人除向項目部主要負責人匯報工作外，還應(yīng)向本單位總部獨立報告。三是開展質(zhì)量抽檢復查，由第三方檢驗機構(gòu)對關(guān)鍵設(shè)備、零部件、大宗材料以及特殊工藝過程，獨立開展隨機抽查復查。四是經(jīng)驗反饋和警示教育制度，針對行業(yè)內(nèi)發(fā)生的典型工程質(zhì)量問題，深刻汲取教訓，舉一反三，防范問題重復發(fā)生。

《通知》在建立預防造假制度的同時，還建立了懲治造假制度，嚴厲打擊造假行為。一是鼓勵舉報制度，要求建設(shè)單位牽頭建立針對工程質(zhì)量造假問題的舉報渠道和處理程序；《核安全法》第68條已明確規(guī)定公民、法人和其他組織有權(quán)向國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)部門舉報，《通知》是在此基礎(chǔ)上要求建設(shè)單位建立舉報渠道和處理程序。二是質(zhì)量責任追究制度，《通知》要求核電集團組織各參建單位簽訂質(zhì)量終身責任承諾書，加強對各核電項目質(zhì)量管理的監(jiān)督檢查，建立核電工程質(zhì)量總監(jiān)派駐制度。三是“黑名單”制度，國家能源局、國家核安全局將對核電工程質(zhì)量造假問題發(fā)現(xiàn)一起、通報一起，并將失信行為記入相關(guān)責任單位和責任人員信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，即列入“黑名單”，向社會公開并實施失信聯(lián)合懲戒；對情節(jié)嚴重的，將實施市場和行業(yè)禁入措施，直至永久逐出市場。四是“零容忍”問責制度，動員千遍，不如問責一次；一個案例，勝過一打文件?！锻ㄖ访鞔_“對于構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”?！缎谭ā穼τ诤穗姽こ探ㄔO(shè)過程中的造假行為，是有不少條款的。

對于無損檢測單位和人員造假或者出具假數(shù)據(jù)的違法行為，《刑法》第229條規(guī)定，承擔驗證職責的人員故意提供虛假證明文件，情節(jié)嚴重的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。承擔驗證職責的人員嚴重不負責任，出具的證明文件有重大失實，造成嚴重后果的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

對于設(shè)備制造單位造假的違法行為，《刑法》第140條規(guī)定，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷售金額5萬元以上不滿20萬元的，處兩年以下有期徒刑或者拘役；銷售金額200萬元以上的，處15年有期徒刑或者無期徒刑，并處銷售金額50%以上2倍以下罰金或者沒收財產(chǎn)。

五、推進核電建設(shè)現(xiàn)代化管理

《通知》鼓勵核電集團和各有關(guān)單位對核電工程建設(shè)進行現(xiàn)代化管理，深入研究推廣信息化、智能化、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在核電工程建設(shè)管理中的應(yīng)用，統(tǒng)籌建設(shè)共享高效的信息管理平臺和“智慧工地”，提高建設(shè)項目管理信息化、智能化水平，更好保障工程質(zhì)量。

《通知》在推進核電建設(shè)現(xiàn)代化管理方面有四個舉措，一是建立現(xiàn)場人員識別和定位系統(tǒng)，對進入工程現(xiàn)場的人員，采用人臉、虹膜等生物識別技術(shù)進行電子打卡，采用移動定位、電子圍欄等技術(shù)對作業(yè)人員進行提醒和監(jiān)督。二是推廣設(shè)計圖紙、操作規(guī)程、施工方案、質(zhì)量計劃等標準化、電子化開發(fā)，探索采用射頻識別、物聯(lián)網(wǎng)、無線通信等技術(shù)，實現(xiàn)物項質(zhì)量狀態(tài)、存放位置、數(shù)量等的動態(tài)管理。三是推動建立工程遠程監(jiān)控系統(tǒng)，對重點部位、隱蔽工程、關(guān)鍵工序?qū)嵤┤^程在線監(jiān)控，對大體積混凝土澆筑、核安全設(shè)備焊接和無損檢測等重要活動進行攝錄，影像記錄應(yīng)具有可追溯性。四是探索應(yīng)用人工智能工業(yè)影像識別技術(shù)，輔助現(xiàn)場質(zhì)量檢查人員開展人、機雙重檢驗。探索區(qū)塊鏈等技術(shù)在質(zhì)量管理中的應(yīng)用，加強質(zhì)量信息管理，防止質(zhì)量信息篡改等。

《通知》明確自發(fā)布之日起施行，即2020年12月25日起已經(jīng)生效開始實施。核安全不僅是核電的生命線，更是國家安全的重要組成部分。各核電集團、建設(shè)單位、總包單位、設(shè)計單位、設(shè)備制造單位、施工單位、監(jiān)理單位等，要進一步提高認識，站在維護國家安全的高度，結(jié)合本單位實際，制定落實方案并組織實施，將《通知》各項要求抓到細處、做到深處、干到真處、落到實處，更加嚴格認真做好核電工程建設(shè)質(zhì)量管理工作，確保核安全萬無一失。