文章摘要：

本文結(jié)合我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀及存在的主要問題，通過對基金征收起點(diǎn)和征收費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整的動態(tài)情景模擬，分析不同情景下可用于800噸后處理大廠建造的基金變化情況，從提升基金管理水平、滿足后處理大廠建造對資金需求的角度，提出相關(guān)措施建議。

核電廠乏燃料處理處置所需資金龐大，特別是后處理廠投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、運(yùn)行費(fèi)用高；乏燃料安全管理活動是一個長期過程，很可能持續(xù)到核電企業(yè)脫離其經(jīng)營生產(chǎn)活動以后的很長時間，核電企業(yè)作為乏燃料產(chǎn)生者，有責(zé)任承擔(dān)乏燃料處理、貯存和廢物處置過程中所需的費(fèi)用，這是乏燃料安全管理中普遍公認(rèn)和采納的基本原則。幾乎所有發(fā)展核電的國家都設(shè)立了專門的乏燃料管理資金，以滿足對乏燃料進(jìn)行長期安全管理的經(jīng)費(fèi)需求。

1.  我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀與問題

1.1  我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀

我國核電廠在設(shè)計(jì)文件和安全分析報(bào)告中都明確提出要對其產(chǎn)生的乏燃料進(jìn)行后處理，并且計(jì)提或預(yù)留了專項(xiàng)費(fèi)用，用于乏燃料運(yùn)輸、貯存以及處理處置，但是各電站的操作標(biāo)準(zhǔn)不同，包括計(jì)提或預(yù)留費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、時間起點(diǎn)等。為了從國家層面理順和規(guī)范核電廠乏燃料資金征收、使用等管理，2010年7月，財(cái)政部、發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《核電廠乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），確定了核電廠乏燃料資金管理模式。《暫行辦法》中規(guī)定：乏燃料處理處置基金屬于政府性基金，納入中央財(cái)政預(yù)算管理；基金按照核電廠已投入商業(yè)運(yùn)行五年以上壓水堆核電機(jī)組的實(shí)際上網(wǎng)銷售電量征收，征收標(biāo)準(zhǔn)為0.026元/度電；此外，還規(guī)定了基金使用范圍和使用順序。2014年3月，國防科工局印發(fā)了《核電廠乏燃料處理處置基金項(xiàng)目管理辦法》（以下簡稱《項(xiàng)目管理辦法》），進(jìn)一步明確了基金項(xiàng)目的管理部門和主要職責(zé)等。

1.2  乏燃料基金管理存在的主要問題

一是由于對基金使用范圍缺乏詳細(xì)說明，導(dǎo)致從事乏燃料安全管理的企業(yè)在基金使用上缺乏依據(jù)，不利于調(diào)動企業(yè)的積極性?！稌盒修k法》和《項(xiàng)目管理辦法》是現(xiàn)行的兩個國家頒布的乏燃料基金管理辦法，由于其法律效力不高且相關(guān)規(guī)定過于寬泛，特別是使用范圍的規(guī)定，只提到包括乏燃料運(yùn)輸、離堆貯存、后處理等環(huán)節(jié)，沒有對每個環(huán)節(jié)中涉及的具體操作細(xì)節(jié)的經(jīng)費(fèi)是否是屬于基金支付范圍進(jìn)行說明，致使相關(guān)企業(yè)在具體操作時缺少明確的經(jīng)費(fèi)使用依據(jù)，不利于調(diào)動企業(yè)積極性，也不利于乏燃料的安全管理。

二是沒有建立基金保值增值機(jī)制，長期的靜態(tài)管理，基金的價值已受到通貨膨脹的侵蝕。按照《暫行辦法》的規(guī)定，乏燃料基金屬于政府性基金，納入中央財(cái)政預(yù)算管理。目前，由于沒有建立基金的保值增值機(jī)制，基金除了每年少量支出外，其余部分靜態(tài)保存在國家財(cái)政的專門賬戶中，基金的價值已受到通貨膨脹的嚴(yán)重侵蝕。

三是沒有建立基金動態(tài)調(diào)整機(jī)制，基金遠(yuǎn)不能滿足建造800噸后處理大廠的需求。盡管在《暫行辦法》中規(guī)定了“財(cái)政部會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國家能源局、國防科工局等部門根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”，但一直沒有建立調(diào)整機(jī)制和具體實(shí)施辦法。按現(xiàn)行征收辦法，乏燃料基金遠(yuǎn)不能滿足800噸后處理大廠建造的資金需求，資金問題是影響大廠項(xiàng)目落地的一個重要因素。

2.  分別按現(xiàn)行辦法與調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)不同情景，對基金進(jìn)行預(yù)測

《暫行辦法》中提出了“根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)包括提前征收起點(diǎn)和提高每度上網(wǎng)電的征收費(fèi)用兩種措施。下面以現(xiàn)行辦法作為基本情景，動態(tài)預(yù)測三種情景下的基金規(guī)模及可用于建造800噸后處理大廠的資金情況。

基金預(yù)測基于以下三個前提條件：一是預(yù)計(jì)800噸后處理大廠將于2033年投運(yùn)。二是在基金支出上，按照基金項(xiàng)目初步規(guī)劃安排（表 1），其中，200噸示范工程運(yùn)行支出為20億元/年（2025年開始）、運(yùn)輸支出為 2億元 / 年，以及貯存設(shè)施建造與運(yùn)行、后處理科研等按平均8億元 / 年的支出計(jì)算，除上述支出外，基金中其余部分可用于800噸后處理大廠的建造。三是2020—2030年每年新開工8臺百萬千瓦級核電機(jī)組，建造周期為5年，2030年核電運(yùn)行裝機(jī)達(dá)到1.2億千瓦。

2.1  基本情景：按現(xiàn)行征收辦法，計(jì)算基金規(guī)模

依據(jù)《暫行辦法》，即從壓水堆核電機(jī)組運(yùn)行第六年開始征收，征收標(biāo)準(zhǔn)為0.026元/度電。按照核電機(jī)組的容量因子 0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95進(jìn)行測算，2020—2032年，基金收取總計(jì)1495億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1207億元（表2）。

2.2  動態(tài)情景 1：將征收起點(diǎn)提前到核電廠開始投運(yùn)，預(yù)測基金規(guī)模

如果按照老廠老辦法、新廠新辦法的原則，從2021年開始，對新投運(yùn)的壓水堆核電機(jī)組，自商業(yè)運(yùn)行當(dāng)年，即按照上網(wǎng)電量開始繳納乏燃料基金，依據(jù)0.026元/ 度電的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照核電機(jī)組的容量因子0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95 進(jìn)行測算（下同），2020—2032年，基金收取總計(jì)2114 億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1826億元（表3）。

2.3  動態(tài)情景 2：僅提高征收標(biāo)準(zhǔn)到0.030元/度電，預(yù)測基金規(guī)模

如果保持從壓水堆核電廠投運(yùn)第六年開始征收基金，從2021年開始，將征收標(biāo)準(zhǔn)從0.026元/度電提高到0.030元/度電，其他測算邊界條件不變，則2020—2032年，基金收取總計(jì)1696億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1408億元（表 4）。

2.4  動態(tài)情景 3：提高征收標(biāo)準(zhǔn)到 0.032 元 / 度電，預(yù)測基金規(guī)模

如果保持從壓水堆核電廠投運(yùn)第六年開始征收基金，從2021年開始，將征收標(biāo)準(zhǔn)從0.026元/度電提高到0.032元/度電，基金收取總計(jì)1807億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1519億元（表5）。

2.5  小結(jié)

通過與現(xiàn)行征收辦法對比，可以看出，三種動態(tài)模擬情景都很大程度上提高了基金總額。如果按照建造 800噸后處理大廠總資金需求為1300億元測算，三種動態(tài)情景都可以滿足大廠建造的總資金需求；如果建造總資金需求為1500億元，則只有動態(tài)情景1和動態(tài)情景 3可以滿足（圖1）。目前，由于無法明確提出大廠建造的具體年度資金需求，可能出現(xiàn)個別年度資金不足的現(xiàn)象。

3.  措施建議

3.1  完善乏燃料基金管理規(guī)定，制定基金使用細(xì)則

在現(xiàn)行《暫行辦法》和《項(xiàng)目管理辦法》的基礎(chǔ)上，建議對其中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，特別是基金的使用范圍，應(yīng)明確基金是否涵蓋運(yùn)輸、離堆貯存、后處理等環(huán)節(jié)中涉及具體操作費(fèi)用支出，如運(yùn)輸車輛與運(yùn)輸容器的購置費(fèi)、運(yùn)輸車輛與運(yùn)輸容器零部件的貯備與更換費(fèi)、離堆貯存設(shè)施建造費(fèi)與運(yùn)營費(fèi)、后處理科研經(jīng)費(fèi)、MOX 元件制造廠的建造與運(yùn)營經(jīng)費(fèi)等，制定基金使用細(xì)則，為相關(guān)企業(yè)在乏燃料安全管理的資金來源與使用方面提供依據(jù)。

3.2  成立乏燃料基金管理委員會，提高基金的管理和使用效率

組成包括科工局、能源局、財(cái)政部、核電企業(yè)等在內(nèi)的乏燃料基金管理委員會， 負(fù)責(zé)制定基金中長期使用規(guī)劃和年度計(jì)劃、建立并落實(shí)基金的保值增值和動態(tài)調(diào) 整機(jī)制、委托專業(yè)投資公司負(fù)責(zé)乏燃料基金的保值增值并進(jìn)行監(jiān)管及定期評估、細(xì)化基金使用范圍、組織專家對基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評審和驗(yàn)收、定期公布基金收支情況等，提高基金的管理效率和使用效率。

3.3  建立乏燃料基金保值增值機(jī)制，避免通貨膨脹對基金的侵蝕

從國家法律法規(guī)層面明確建立乏燃料基金保值增值機(jī)制，在保障正常運(yùn)行所需資金的前提下，一是可以對乏燃料基金采取定期存款、協(xié)議存款等方式，對定期存款的檔次進(jìn)行長、短搭配，梯次定存，既可以保證資金的正常使用與流動，又可以做到資金定存效益最大化；二是可以將乏燃料基金定向投資于收益穩(wěn)定的國債；三是可以選擇投資政信類信托產(chǎn)品。

3.4  落實(shí)《暫行辦法》中的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，從資金角度推動后處理大廠的建造

落實(shí)《暫行辦法》中提出的“根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。在充分調(diào)研分析核電企業(yè)承受能力的前提下，根據(jù) 800 噸后處理大廠建造的總資金需求和年度資金需求，通過測算，可適度提前基金征收起點(diǎn)或提高每度上網(wǎng)電的征收標(biāo)準(zhǔn)，并確定調(diào)整的實(shí)施年限，做到定期評估和動態(tài)調(diào)整。

第一作者簡介：

劉群，中核戰(zhàn)略規(guī)劃研究總院研究員。主要從事核燃料循環(huán)相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及對標(biāo)研究。參加的課題獲得國防科工局科技進(jìn)步三等獎、中國核能行業(yè)協(xié)會科學(xué)技術(shù)二等獎、中核集團(tuán)科學(xué)技術(shù)二等獎、國家能源局能源軟科學(xué)研究優(yōu)秀成果三等獎、央企智庫聯(lián)盟一等獎等。