文章摘要:
本文結(jié)合我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀及存在的主要問題,通過對基金征收起點(diǎn)和征收費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整的動態(tài)情景模擬,分析不同情景下可用于800噸后處理大廠建造的基金變化情況,從提升基金管理水平、滿足后處理大廠建造對資金需求的角度,提出相關(guān)措施建議。
核電廠乏燃料處理處置所需資金龐大,特別是后處理廠投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、運(yùn)行費(fèi)用高;乏燃料安全管理活動是一個長期過程,很可能持續(xù)到核電企業(yè)脫離其經(jīng)營生產(chǎn)活動以后的很長時間,核電企業(yè)作為乏燃料產(chǎn)生者,有責(zé)任承擔(dān)乏燃料處理、貯存和廢物處置過程中所需的費(fèi)用,這是乏燃料安全管理中普遍公認(rèn)和采納的基本原則。幾乎所有發(fā)展核電的國家都設(shè)立了專門的乏燃料管理資金,以滿足對乏燃料進(jìn)行長期安全管理的經(jīng)費(fèi)需求。
1. 我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀與問題
1.1 我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀
我國核電廠在設(shè)計(jì)文件和安全分析報(bào)告中都明確提出要對其產(chǎn)生的乏燃料進(jìn)行后處理,并且計(jì)提或預(yù)留了專項(xiàng)費(fèi)用,用于乏燃料運(yùn)輸、貯存以及處理處置,但是各電站的操作標(biāo)準(zhǔn)不同,包括計(jì)提或預(yù)留費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、時間起點(diǎn)等。為了從國家層面理順和規(guī)范核電廠乏燃料資金征收、使用等管理,2010年7月,財(cái)政部、發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《核電廠乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),確定了核電廠乏燃料資金管理模式。《暫行辦法》中規(guī)定:乏燃料處理處置基金屬于政府性基金,納入中央財(cái)政預(yù)算管理;基金按照核電廠已投入商業(yè)運(yùn)行五年以上壓水堆核電機(jī)組的實(shí)際上網(wǎng)銷售電量征收,征收標(biāo)準(zhǔn)為0.026元/度電;此外,還規(guī)定了基金使用范圍和使用順序。2014年3月,國防科工局印發(fā)了《核電廠乏燃料處理處置基金項(xiàng)目管理辦法》(以下簡稱《項(xiàng)目管理辦法》),進(jìn)一步明確了基金項(xiàng)目的管理部門和主要職責(zé)等。
1.2 乏燃料基金管理存在的主要問題
一是由于對基金使用范圍缺乏詳細(xì)說明,導(dǎo)致從事乏燃料安全管理的企業(yè)在基金使用上缺乏依據(jù),不利于調(diào)動企業(yè)的積極性?!稌盒修k法》和《項(xiàng)目管理辦法》是現(xiàn)行的兩個國家頒布的乏燃料基金管理辦法,由于其法律效力不高且相關(guān)規(guī)定過于寬泛,特別是使用范圍的規(guī)定,只提到包括乏燃料運(yùn)輸、離堆貯存、后處理等環(huán)節(jié),沒有對每個環(huán)節(jié)中涉及的具體操作細(xì)節(jié)的經(jīng)費(fèi)是否是屬于基金支付范圍進(jìn)行說明,致使相關(guān)企業(yè)在具體操作時缺少明確的經(jīng)費(fèi)使用依據(jù),不利于調(diào)動企業(yè)積極性,也不利于乏燃料的安全管理。
二是沒有建立基金保值增值機(jī)制,長期的靜態(tài)管理,基金的價值已受到通貨膨脹的侵蝕。按照《暫行辦法》的規(guī)定,乏燃料基金屬于政府性基金,納入中央財(cái)政預(yù)算管理。目前,由于沒有建立基金的保值增值機(jī)制,基金除了每年少量支出外,其余部分靜態(tài)保存在國家財(cái)政的專門賬戶中,基金的價值已受到通貨膨脹的嚴(yán)重侵蝕。
三是沒有建立基金動態(tài)調(diào)整機(jī)制,基金遠(yuǎn)不能滿足建造800噸后處理大廠的需求。盡管在《暫行辦法》中規(guī)定了“財(cái)政部會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國家能源局、國防科工局等部門根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化,適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”,但一直沒有建立調(diào)整機(jī)制和具體實(shí)施辦法。按現(xiàn)行征收辦法,乏燃料基金遠(yuǎn)不能滿足800噸后處理大廠建造的資金需求,資金問題是影響大廠項(xiàng)目落地的一個重要因素。
2. 分別按現(xiàn)行辦法與調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)不同情景,對基金進(jìn)行預(yù)測
《暫行辦法》中提出了“根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化,適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)包括提前征收起點(diǎn)和提高每度上網(wǎng)電的征收費(fèi)用兩種措施。下面以現(xiàn)行辦法作為基本情景,動態(tài)預(yù)測三種情景下的基金規(guī)模及可用于建造800噸后處理大廠的資金情況。
基金預(yù)測基于以下三個前提條件:一是預(yù)計(jì)800噸后處理大廠將于2033年投運(yùn)。二是在基金支出上,按照基金項(xiàng)目初步規(guī)劃安排(表 1),其中,200噸示范工程運(yùn)行支出為20億元/年(2025年開始)、運(yùn)輸支出為 2億元 / 年,以及貯存設(shè)施建造與運(yùn)行、后處理科研等按平均8億元 / 年的支出計(jì)算,除上述支出外,基金中其余部分可用于800噸后處理大廠的建造。三是2020—2030年每年新開工8臺百萬千瓦級核電機(jī)組,建造周期為5年,2030年核電運(yùn)行裝機(jī)達(dá)到1.2億千瓦。
2.1 基本情景:按現(xiàn)行征收辦法,計(jì)算基金規(guī)模
依據(jù)《暫行辦法》,即從壓水堆核電機(jī)組運(yùn)行第六年開始征收,征收標(biāo)準(zhǔn)為0.026元/度電。按照核電機(jī)組的容量因子 0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95進(jìn)行測算,2020—2032年,基金收取總計(jì)1495億元,可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1207億元(表2)。
2.2 動態(tài)情景 1:將征收起點(diǎn)提前到核電廠開始投運(yùn),預(yù)測基金規(guī)模
如果按照老廠老辦法、新廠新辦法的原則,從2021年開始,對新投運(yùn)的壓水堆核電機(jī)組,自商業(yè)運(yùn)行當(dāng)年,即按照上網(wǎng)電量開始繳納乏燃料基金,依據(jù)0.026元/ 度電的征收標(biāo)準(zhǔn),按照核電機(jī)組的容量因子0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95 進(jìn)行測算(下同),2020—2032年,基金收取總計(jì)2114 億元,可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1826億元(表3)。
2.3 動態(tài)情景 2:僅提高征收標(biāo)準(zhǔn)到0.030元/度電,預(yù)測基金規(guī)模
如果保持從壓水堆核電廠投運(yùn)第六年開始征收基金,從2021年開始,將征收標(biāo)準(zhǔn)從0.026元/度電提高到0.030元/度電,其他測算邊界條件不變,則2020—2032年,基金收取總計(jì)1696億元,可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1408億元(表 4)。
2.4 動態(tài)情景 3:提高征收標(biāo)準(zhǔn)到 0.032 元 / 度電,預(yù)測基金規(guī)模
如果保持從壓水堆核電廠投運(yùn)第六年開始征收基金,從2021年開始,將征收標(biāo)準(zhǔn)從0.026元/度電提高到0.032元/度電,基金收取總計(jì)1807億元,可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1519億元(表5)。
2.5 小結(jié)
通過與現(xiàn)行征收辦法對比,可以看出,三種動態(tài)模擬情景都很大程度上提高了基金總額。如果按照建造 800噸后處理大廠總資金需求為1300億元測算,三種動態(tài)情景都可以滿足大廠建造的總資金需求;如果建造總資金需求為1500億元,則只有動態(tài)情景1和動態(tài)情景 3可以滿足(圖1)。目前,由于無法明確提出大廠建造的具體年度資金需求,可能出現(xiàn)個別年度資金不足的現(xiàn)象。
3. 措施建議
3.1 完善乏燃料基金管理規(guī)定,制定基金使用細(xì)則
在現(xiàn)行《暫行辦法》和《項(xiàng)目管理辦法》的基礎(chǔ)上,建議對其中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化,特別是基金的使用范圍,應(yīng)明確基金是否涵蓋運(yùn)輸、離堆貯存、后處理等環(huán)節(jié)中涉及具體操作費(fèi)用支出,如運(yùn)輸車輛與運(yùn)輸容器的購置費(fèi)、運(yùn)輸車輛與運(yùn)輸容器零部件的貯備與更換費(fèi)、離堆貯存設(shè)施建造費(fèi)與運(yùn)營費(fèi)、后處理科研經(jīng)費(fèi)、MOX 元件制造廠的建造與運(yùn)營經(jīng)費(fèi)等,制定基金使用細(xì)則,為相關(guān)企業(yè)在乏燃料安全管理的資金來源與使用方面提供依據(jù)。
3.2 成立乏燃料基金管理委員會,提高基金的管理和使用效率
組成包括科工局、能源局、財(cái)政部、核電企業(yè)等在內(nèi)的乏燃料基金管理委員會, 負(fù)責(zé)制定基金中長期使用規(guī)劃和年度計(jì)劃、建立并落實(shí)基金的保值增值和動態(tài)調(diào) 整機(jī)制、委托專業(yè)投資公司負(fù)責(zé)乏燃料基金的保值增值并進(jìn)行監(jiān)管及定期評估、細(xì)化基金使用范圍、組織專家對基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評審和驗(yàn)收、定期公布基金收支情況等,提高基金的管理效率和使用效率。
3.3 建立乏燃料基金保值增值機(jī)制,避免通貨膨脹對基金的侵蝕
從國家法律法規(guī)層面明確建立乏燃料基金保值增值機(jī)制,在保障正常運(yùn)行所需資金的前提下,一是可以對乏燃料基金采取定期存款、協(xié)議存款等方式,對定期存款的檔次進(jìn)行長、短搭配,梯次定存,既可以保證資金的正常使用與流動,又可以做到資金定存效益最大化;二是可以將乏燃料基金定向投資于收益穩(wěn)定的國債;三是可以選擇投資政信類信托產(chǎn)品。
3.4 落實(shí)《暫行辦法》中的動態(tài)調(diào)整機(jī)制,從資金角度推動后處理大廠的建造
落實(shí)《暫行辦法》中提出的“根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化,適時調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。在充分調(diào)研分析核電企業(yè)承受能力的前提下,根據(jù) 800 噸后處理大廠建造的總資金需求和年度資金需求,通過測算,可適度提前基金征收起點(diǎn)或提高每度上網(wǎng)電的征收標(biāo)準(zhǔn),并確定調(diào)整的實(shí)施年限,做到定期評估和動態(tài)調(diào)整。
第一作者簡介:
劉群,中核戰(zhàn)略規(guī)劃研究總院研究員。主要從事核燃料循環(huán)相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及對標(biāo)研究。參加的課題獲得國防科工局科技進(jìn)步三等獎、中國核能行業(yè)協(xié)會科學(xué)技術(shù)二等獎、中核集團(tuán)科學(xué)技術(shù)二等獎、國家能源局能源軟科學(xué)研究優(yōu)秀成果三等獎、央企智庫聯(lián)盟一等獎等。